深化户籍制度与土地制度改革

—— 要素市场化配置改革的突破与孟晓苏视角的启示

2025年9月8日国务院发布《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》即国函86号文件，批准自即日起两年内在10个区域开展要素市场化配置综合改革试点，包括北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市和成都市。这一重大决策标志着中国要素市场化改革进入纵深推进阶段，旨在通过区域性试点探索，打破阻碍要素自由流动的体制机制障碍，为全国统一大市场建设提供可复制可推广的经验。

看到改革涉及到两大关键领域——户籍制度改革与土地制度改革，试点要求与孟晓苏先生的长期建议意见高度一致。本文分析试点方案的核心突破、实践路径与深远影响，探讨这些改革如何为促进要素自由流动、提升配置效率提供制度保障，并向这些改革的长期倡导者致敬。

一、户籍制度改革：从身份管理向居住地管理的重大转变

1、试点方案的核心举措

各试点方案在户籍制度改革方面呈现高度一致性，主要创新体现在以下几个方面：

· 全面实施居住地登记制度：多个试点地区提出试行以经常居住地登记户口制度。郑州市方案明确要求"全面放宽中心城区落户条件，试行以经常居住地登记户口制度"。福厦泉方案也提出"全面放开试点地区落户限制，推行以经常居住地登记户口制度"。这一制度意味着公民离开常住户口所在地到其他城镇连续居住半年以上，满足合法稳定就业或合法稳定住所(含租赁)条件的，即可申请办理户口迁移登记。

推动户籍准入年限同城化累计互认：苏南重点城市、长株潭等试点方案提出实现试点地区户籍准入年限同城化累计互认，探索居住证互通互认制度。这一政策将有效打破城市群内部的人口流动壁垒。

健全与常住人口挂钩的公共服务机制：各试点普遍要求建立健全与地区常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制，稳步实现基本公共服务由常住地供给并全面覆盖常住人口。

表：主要试点地区户籍制度改革举措比较

2、孟晓苏视角的印证与深化

孟晓苏先生早在2013年就综合多位专家意见，明确提出“取消与生俱来的城镇人口和农村人口身份的区分”是城镇化的内在要求。他认为户籍制度改革的核心是"人的城镇化"，必须打破阻碍劳动力流动的制度壁垒。近年来他进一步主张“取消户籍差别，让农村宅基地与城市土地同价同权，让农民富起来”。

这些观点与此次试点改革方向高度一致。孟晓苏强调，户籍制度改革不仅是身份认定的变化，更是基本公共服务均等化的前提条件。只有实现教育、医疗、住房等公共服务与户籍脱钩，才能真正促进人力资源的自由流动。试点方案中“健全以身份证为标识、与就业居住年限相挂钩的基本公共服务供给制度”，正是这一理念的制度化体现。

二、土地制度改革：唤醒沉睡资产的战略突破

1、农村土地改革的试点创新

此次试点在土地制度改革方面推出了多项突破性举措：

盘活闲置农房与宅基地：多个试点方案提出探索通过出租、入股、合作等方式盘活利用闲置农房的有效路径。北京市副中心方案还明确探索进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的具体办法。

推进农村集体经营性建设用地入市：各试点普遍按照国家统一部署，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，探索建立产权流转和增值收益分配制度。郑州市方案提出"完善农村集体经营性建设用地产权制度"。

创新产业用地配置方式：推行产业用地“标准地”出让、长期租赁、先租后让、弹性年期供应等灵活供地方式。杭州市方案鼓励对存量工业用地采取增加建筑密度、建设多层厂房等措施拓展用地空间。

探索土地指标跨区域流转：合肥都市圈方案提出在圈内实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县域调剂使用；长株潭方案则探索推进范围内建设用地增减挂钩节余指标调剂、补充耕地指标跨区域统筹。

2、孟晓苏观点的前瞻性印证

孟晓苏先生关于土地制度的观点在此次改革中得到了充分体现。他长期主张：“允许农村建设土地包括农民宅基地流转，维护农民群众的合法权益”，对于农民自发转让土地给城镇形成的“小产权房”遗留问题，他主张“修改法律承认小产权房合法”。农民群众土地是在建国初期土地改革分到的，集体所有制土地是永久性的土地，必须要受到宪法保护。

孟晓苏提出的“让农村宅基地与城市土地同价同权”理念，在此次试点中有了实质性推进。集体经营性建设用地入市改革使得农村土地与国有建设用地“同权同价”成为可能，为农民增加了财产性收入渠道。

此外，孟晓苏多年前就提出的“让农民全家带着地票进城”设想，在本次试点方案中被表述为“探索进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的具体办法”，方案与我的建议在理念上一致，都是为了让农民群众能够带着土地权益进城，实现更加完整、更顺畅的市民化。

三、改革联动效应：户籍与土地制度改革的协同效能

此次试点方案的突出特点是注重不同要素改革之间的联动性，尤其是户籍制度改革与土地制度改革的协同推进。

1、双向破除流动壁垒

户籍制度改革解决了“人往哪里去”的问题，通过放宽落户条件、实施居住地登记制度，为农村人口向城市流动提供了制度保障；土地制度改革则解决了“地从哪里来”和“钱从哪里来”的问题，通过盘活闲置资产、推动集体土地入市，为城市发展和乡村振兴提供了土地要素支撑。两项改革相互配合，形成了要素流动的良性循环。

2、权益保障与价值实现

2025年的新政策明确了四类人员，即使迁出农村户口也能保留或恢复农村土地权益。包括服务乡村振兴的返乡创业精英、孝老敬亲的赡养者、奉献国防的转业退伍军人、因特殊原因返乡的困难群体。这一政策创新解决了进城农民的后顾之忧，实现了孟晓苏所说的“让农民带着土地权益进城”的理念。

同时，通过土地制度改革，农民可以通过出租、入股、合作等方式盘活闲置资产，获得财产性收入，实现“资源变资产、资产变资本”的转换。这与孟晓苏主张的“让农村宅基地能值城市价，让农民富起来”的观点完全契合。

3、城乡融合发展的制度基础

户籍与土地制度联动改革为城乡融合发展提供了制度基础。一方面，通过户籍制度改革实现人的城镇化，使更多农村人口能够享受城市公共服务；另一方面，通过土地制度改革实现要素的市场化配置，使农村土地资源得到更高效利用。这两方面结合，正是城乡融合发展的核心要义。

四、挑战与展望：改革深水区的突破路径

1、面临的主要挑战

利益平衡难题：土地增值收益如何在全国、集体和农民之间合理分配，是需要谨慎处理的复杂问题。

制度衔接问题：新政策与现有法律体系的衔接需要完善，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法规可能需要相应调整。

风险防控挑战：宅基地大规模流转可能带来的粮食安全、农民权益保障等风险需要建立有效的防范机制。

2、孟晓苏观点的启示

孟晓苏先生曾指出：“土地财政不可能马上取消，在土地财政和未来新的税收制度此消彼涨的过程中，一定能找到一个适当的发展模型”。这一观点提示我们，改革需要循序渐进，注重过渡期的制度设计。

他认为农村改革应当“打破城乡二元结构，取消农业户口和非农业户口的户籍制度，包括改变城乡分割的土地制度”。此次试点正是在这一方向上的实质性迈进。实现这一愿景仍需持续努力。

3、未来展望

基于试点方案和孟晓苏的相关观点，未来改革可能在以下方向继续深化：

—— 从试点走向全国：将试点成功的经验尽快推广到全国范围，加快构建全国统一的要素市场体系。

—— 从经济权益到完整权利：不仅实现土地经济价值的市场化，更要完善农民作为权利主体的完整产权保护。

——从单一改革到系统集成：加强户籍、土地、财税、金融等改革的系统性和协同性，形成制度合力。

五、推动又一次“不花钱的改革”

要素市场化配置改革试点，特别是户籍制度和土地制度改革，标志着中国城乡关系调整进入了新阶段。这些孟晓苏先生多年来的政策主张，已经成为中央关于要素市场化配置决策部署的具体落实。

通过推行以经常居住地登记户口的制度，中国正在构建更加开放、包容的人口管理机制；通过深化土地制度改革，正在唤醒长期沉睡的农村土地资产，为农民增收和乡村振兴注入新动能。两项改革的协同推进，将有效破除阻碍城乡要素自由流动的体制机制障碍，为促进新质生产力发展、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

孟晓苏先生的观点为我们理解这些改革提供了有价值的角度：改革的核心是保障农民权益，目标是实现共同富裕，路径是市场化配置。未来的改革深化仍需坚持这些基本原则，让要素市场化配置真正惠及广大人民，推动中国经济实现高质量发展。

正如孟晓苏所言，让农民财富通过明确土地权益迅速增长，将是像当年农村承包制那样，是又一次“不花钱的改革”。它不需要政府投入资金，而是通过改革政策调动市场机制，有效推动“让全体人民共同富裕”目标的实现。此次要素市场化配置改革试点，正让我国走进这样一场新的伟大改革。

繁桥

2025年9月12日